20世紀(jì)60年代初，以西奧多·舒爾茨(Theodore W. Schultz)、加里·貝克爾(Gary S. Becker)等為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家將“投資于人”而形成的資本視作經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的重要因素，開(kāi)創(chuàng)了現(xiàn)代人力資本理論，其核心思想揭示了教育培訓(xùn)等人力資本投資的特殊重要作用。在這一理論推動(dòng)下，大力發(fā)展教育和培訓(xùn)的政策取向很快在世界各國(guó)達(dá)成共識(shí)。針對(duì)農(nóng)民工等群體的就業(yè)與教育培訓(xùn)工作，無(wú)疑是將人力資本理論與中國(guó)特色勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展相結(jié)合扎根中國(guó)大地的理論和政策創(chuàng)新。

　　據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)農(nóng)民工總量逾2.9億人。面對(duì)如此龐大的社會(huì)群體，如何實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力“人口紅利”向“人力資本紅利”的轉(zhuǎn)變，如何滿足農(nóng)民工日益增長(zhǎng)的美好生活需要，教育和培訓(xùn)的重要性不言而喻。回顧并展望我國(guó)農(nóng)民工教育培訓(xùn)的政策變遷和未來(lái)發(fā)展趨向，具有重要意義。

　　農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策變遷及轉(zhuǎn)型

　　農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策是指導(dǎo)農(nóng)民工教育培訓(xùn)工作開(kāi)展的綱領(lǐng)性文件，可以為推進(jìn)農(nóng)民工教育培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展提供根本遵循和行動(dòng)指南。總體來(lái)說(shuō)，其經(jīng)歷了以下三個(gè)歷史階段。

　　第一階段：醞釀和初創(chuàng)奠基期(1993—2000年)?！稗r(nóng)民工時(shí)代”初期，與之相關(guān)的權(quán)益保護(hù)往往被忽視，導(dǎo)致一段時(shí)間內(nèi)尚未形成正式的農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策。隨著20世紀(jì)80年代“民工潮”的到來(lái)，國(guó)家既迫切需要社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的勞動(dòng)力供給，又要面對(duì)“盲流”及其帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，促使決策者通過(guò)開(kāi)展教育培訓(xùn)來(lái)發(fā)揮“穩(wěn)定器”作用。以1993年《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期勞動(dòng)體制改革總體設(shè)想的通知》為起點(diǎn)，首次提出將職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)延伸至農(nóng)村。1995年《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)》明確要求“加強(qiáng)對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的法制、道德、城市生活知識(shí)等方面的教育……開(kāi)展就業(yè)技能培訓(xùn)”，其本質(zhì)是政府“以城市為中心”的理性選擇結(jié)果。這些政策遵循效率優(yōu)先的價(jià)值邏輯，雖表現(xiàn)出一定的功利性和狹隘性，卻是早期農(nóng)民工教育培訓(xùn)獲得政策支持與制度保障的有力證明，也為后續(xù)專門政策的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

　　第二階段：正式啟動(dòng)和繁榮發(fā)展期(2001—2009年)?？缛?1世紀(jì)后，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策迎來(lái)大繁榮大發(fā)展。2001年，教育部印發(fā)的《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員開(kāi)展職業(yè)教育與培訓(xùn)的通知》是正式出臺(tái)的首個(gè)農(nóng)民工教育培訓(xùn)專項(xiàng)政策，使農(nóng)民工教育培訓(xùn)在頂層設(shè)計(jì)中由模糊走向清晰，開(kāi)始受到黨和國(guó)家的重視。2003年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《2003—2010年全年農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的總體目標(biāo)、任務(wù)和措施作出決策部署，奏響了我國(guó)農(nóng)民工教育培訓(xùn)工作的“總號(hào)角”。緊接著，相關(guān)政策舉措如雨后春筍，譬如“星火計(jì)劃”“陽(yáng)光工程”“農(nóng)村勞動(dòng)力技能就業(yè)計(jì)劃”“雨露計(jì)劃”等。2007年《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》就以獨(dú)立一章強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育和培訓(xùn)，為加快擴(kuò)大農(nóng)民工教育培訓(xùn)規(guī)模和制度化發(fā)展提供了法律保障。這一方面是當(dāng)時(shí)政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，另一方面更深刻的原因是我國(guó)勞動(dòng)力供給進(jìn)入“劉易斯拐點(diǎn)”，即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力供給由豐富走向短缺，決定了政策供給遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的價(jià)值邏輯。加之國(guó)際金融危機(jī)影響和經(jīng)濟(jì)下行催生了農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”，2008—2009年間我國(guó)相繼出臺(tái)《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工開(kāi)展職業(yè)教育培訓(xùn)工作的緊急通知》《關(guān)于實(shí)施特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》等多個(gè)文件，開(kāi)展“百日百萬(wàn)”培訓(xùn)行動(dòng)、“春風(fēng)行動(dòng)”等系列活動(dòng)，均強(qiáng)調(diào)要加大農(nóng)民工職業(yè)教育和培訓(xùn)力度，這對(duì)緩解當(dāng)時(shí)就業(yè)壓力和社會(huì)焦慮無(wú)疑是一劑“特效藥”。

　　第三階段：以人民為中心的轉(zhuǎn)型升級(jí)與創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)期(2010年至今)。經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多的政策漸進(jìn)變遷之后，農(nóng)民工教育培訓(xùn)工作成效顯著，對(duì)政策制定也有更高的期盼，即從“數(shù)量”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量”、從“粗放”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)”。2010年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》可視為此方面的重要轉(zhuǎn)折，該政策勾勒了質(zhì)量導(dǎo)向的新圖景，對(duì)培訓(xùn)擴(kuò)大就業(yè)提出了新要求。就業(yè)始終是受重視的問(wèn)題，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，明確將就業(yè)列為民生建設(shè)的首要任務(wù)，這為就業(yè)導(dǎo)向的職業(yè)教育提供了全新戰(zhàn)略契機(jī)。此后《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)》很快出臺(tái)，該規(guī)劃正式將農(nóng)民工納入現(xiàn)代職業(yè)教育體系中，幫助這一相對(duì)弱勢(shì)群體滿足就業(yè)需求，體現(xiàn)了促進(jìn)公平的價(jià)值追求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)及新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，就業(yè)空間和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，農(nóng)民工就業(yè)壓力也隨之發(fā)生變化，即從“數(shù)量型壓力”轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)性壓力”，亟須農(nóng)民工提升自身技能來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新變化。對(duì)此，教育培訓(xùn)開(kāi)始從“單向供給”轉(zhuǎn)向“以需供給”，精準(zhǔn)發(fā)力、分別施策和提升服務(wù)能力成為這一時(shí)期政策制定的主旋律。例如，國(guó)家已將農(nóng)民工納入終身職業(yè)技能培訓(xùn)體系中，先后頒布了兩個(gè)技能提升計(jì)劃，即《農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃——“春潮行動(dòng)”實(shí)施方案》和《新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃(2019—2022年)》;在“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”中提出要讓部分優(yōu)秀農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)學(xué)歷與技能的“雙提升”;在《農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)五年行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》中對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行部署;2020年為應(yīng)對(duì)疫情影響而印發(fā)的《農(nóng)民工穩(wěn)就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃》鼓勵(lì)以工代訓(xùn)、以訓(xùn)穩(wěn)崗?fù)貚彽?。這一時(shí)期的政策始終貫穿促進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)生涯規(guī)劃和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主線，已凸顯兼顧效率與公平的價(jià)值邏輯。

　　農(nóng)民工教育培訓(xùn)趨向及策略

　　第一，農(nóng)民工教育培訓(xùn)與就業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間仍存在“錯(cuò)配”現(xiàn)象，要進(jìn)一步強(qiáng)化教育培訓(xùn)人力資本質(zhì)量提升的政策取向。自21世紀(jì)初以來(lái)，開(kāi)展教育培訓(xùn)是增加農(nóng)民工人力資本積累的關(guān)鍵之策。未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和就業(yè)形勢(shì)都將發(fā)生新變化，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興將加速城、鄉(xiāng)雙重轉(zhuǎn)型，既不斷重構(gòu)農(nóng)民工教育培訓(xùn)的新環(huán)境，也決定其基本趨向。一是努力積蓄農(nóng)民工“人力資本紅利”。必須堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向，準(zhǔn)確研判國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈調(diào)整趨勢(shì)，以更充分更高質(zhì)量就業(yè)為導(dǎo)向，在多元化教育培訓(xùn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上狠抓細(xì)抓，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)對(duì)接，為勞動(dòng)力市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展“蓄能”。二是重視合理分化農(nóng)民工異質(zhì)性人力資本。立足雙重轉(zhuǎn)型需要，準(zhǔn)確預(yù)估未來(lái)農(nóng)民工人力資本競(jìng)爭(zhēng)程度，重點(diǎn)通過(guò)技能提升再培訓(xùn)和職業(yè)教育(包括高等職業(yè)教育)來(lái)護(hù)航城鎮(zhèn)和現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，同時(shí)支持農(nóng)民工人力資本回流，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

　　第二，農(nóng)民工教育培訓(xùn)內(nèi)涵及資源愈加豐富，需要樹(shù)立“大教育”和“全人教育”觀，健全長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。農(nóng)民工教育培訓(xùn)包括早期以適應(yīng)城市生活的法制觀念和規(guī)則意識(shí)教育，以及各類職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)、學(xué)歷繼續(xù)教育、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。但隨著時(shí)代變遷，“農(nóng)民工”將不再是一個(gè)單向度的剩余勞動(dòng)力、流動(dòng)人口或勞工階層，而是更加完整的“人”。不難預(yù)想，現(xiàn)有的資源供給終將不足以滿足未來(lái)需求。因此要提前做好充足準(zhǔn)備，以滿足終身學(xué)習(xí)需要和全面培養(yǎng)完整的人為指引，從加強(qiáng)農(nóng)村初等教育資源建設(shè)出發(fā)，建立一套完備的適合農(nóng)民工未來(lái)發(fā)展需求的“長(zhǎng)線教育+短線培訓(xùn)+自我學(xué)習(xí)”體系，以承載更多夢(mèng)想，健全教育培訓(xùn)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。

　　第三，農(nóng)民工教育培訓(xùn)制度創(chuàng)新的合力仍有待增強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與，健全多元主體聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)民工教育培訓(xùn)制度創(chuàng)新涉及政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多種力量，但長(zhǎng)期均以政府單一主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷活動(dòng)為主。進(jìn)入新時(shí)期，更要強(qiáng)調(diào)以制度建構(gòu)和運(yùn)行為農(nóng)民工教育培訓(xùn)“保駕護(hù)航”。宏觀上堅(jiān)持由中央統(tǒng)籌規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì);中微觀上由各部委配套政策支持、分省細(xì)抓落實(shí)，引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及農(nóng)民工自身等利益相關(guān)行動(dòng)主體形成強(qiáng)大的正式和非正式制度創(chuàng)新合力。

　　第四，農(nóng)民工教育培訓(xùn)發(fā)展制度化、科學(xué)化趨勢(shì)凸顯，亟待重視和推進(jìn)立法進(jìn)程，健全立法保障機(jī)制。覆蓋農(nóng)民工群體的職業(yè)教育和培訓(xùn)已獲得合法依據(jù)，立法保障不容忽視。依法治教是教育發(fā)展的必然歷史趨勢(shì)，也是保障教育質(zhì)量的重要措施。農(nóng)民工教育培訓(xùn)是我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育和終身職業(yè)技能培訓(xùn)兩大體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一，有必要納入相關(guān)法律法規(guī)體系中。例如，結(jié)合《就業(yè)促進(jìn)法》和《依法治教實(shí)施綱要(2016—2020年)》總部署，在加快推進(jìn)《職業(yè)教育法》修訂和《終身學(xué)習(xí)法》起草等工作的基礎(chǔ)上，重視加強(qiáng)農(nóng)民工教育培訓(xùn)在內(nèi)的立法工作，為政策制度的可持續(xù)供給及執(zhí)行提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

　　第五，農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策體系日趨龐雜，需要重視政策梳理和成效評(píng)估，健全政策評(píng)估機(jī)制。這是考量政策是否精準(zhǔn)有效的重要手段，也是推進(jìn)政策改進(jìn)、延續(xù)或終止的基本依據(jù)。但對(duì)于農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策評(píng)估，目前相關(guān)研究和實(shí)踐都很薄弱。因此要重視政策效果及影響，建議從多維度構(gòu)建農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策實(shí)施效果的評(píng)估指標(biāo)體系，并將評(píng)估結(jié)果反饋相關(guān)利益主體，提高政策能見(jiàn)度，從而對(duì)政策偏差做及時(shí)診斷、調(diào)整和改進(jìn)，避免政策支持陷入“大而化之”抑或“多而無(wú)效”的困境。

　　(本文系江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“以教育培訓(xùn)提升農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)質(zhì)量的機(jī)制與策略研究”(KYCX20_2635)、教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“教育培訓(xùn)和市民化對(duì)城市外來(lái)務(wù)工人員犯罪行為影響的實(shí)證研究”(15JJD19003)階段性成果)

　　(作者單位：蘇州大學(xué)教育學(xué)院、蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心)