目前國家層面還未形成培育新型職業(yè)農民的政策體系。在確定我國農業(yè)經營模式的戰(zhàn)略方向與職業(yè)要求的基礎上，培育新型職業(yè)農民的政策框架內容是“一網三保”，即構建農戶經濟安全網，提供農業(yè)生產經營保障、農戶收入生活保障、農民社會福利保障，從進入農業(yè)生產經營到退休養(yǎng)老的全過程中，國家政策提供必要條件，確保農戶能夠進行持久、有效的農業(yè)生產經營，并確保農戶能夠獲得可持續(xù)的經濟收入與社會福利保障。培育核心農戶，在10—20年內培育1000— 1500萬個平均經營規(guī)模為100畝以上的農產品生產主體，使總耕地的1/2—3/4保持持久穩(wěn)定高效的生產。為此，要準確判定支持對象認定、政策實施重點，并在政策工具、部門協(xié)同、國家和地方協(xié)同三個方面創(chuàng)新。

　　肖俊彥

　　現階段，我國農業(yè)發(fā)展面臨著諸多問題，其中突出的是“誰來種地”。由于我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化快速推進，加以城鄉(xiāng)二元體制導致城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平差距過大，農業(yè)處于競爭力相對較弱地位，大批青壯年農民向城鎮(zhèn)轉移，許多地區(qū)已經出現農業(yè)勞動力的“老齡化”、農業(yè)經營活動的“休閑化”、農業(yè)生產目的的“自給化”(即生產目的不是追求商品化，而是滿足農戶家庭食物消費)。如果任由此種局面漫延發(fā)展，無疑將對我國農業(yè)生產形成嚴重威脅，嚴峻考驗我國“飯碗”是否安全。對此，2012年中央一號文件明確提出“大力培育新型職業(yè)農民”，此后中央有關文件不斷予以強調，各地進行了積極探索，國家相關部門采取了以加強教育培訓為主的措施。但總體來看，目前國家層面還沒有形成行之有效的培育新型職業(yè)農民的政策體系，迫切需要深入研究。

　　目前我國培育新型職業(yè)農民政策述評

　　在國家層面，農業(yè)部采取了指導性姿態(tài)。農業(yè)部的相關文件主要有《新型職業(yè)農民培育試點工作方案》(2012年8月)、《關于促進家庭農場發(fā)展的指導意見》(2014年2月)、《關于統(tǒng)籌開展新型職業(yè)農民和農村實用人才認定工作的通知》(2015年6月)，其主要內容是：啟動新型職業(yè)農民培育試點，探索建立教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”培育制度，在新型職業(yè)農民概念、制定認定管理辦法、規(guī)范認定程序、納入教育培訓等方面提出了具體指導意見，也提出“爭取組織、人社、發(fā)改、財政、金融等部門的支持，探索構建新型職業(yè)農民和農村實用人才扶持政策體系，把財政補貼資金、示范推廣項目、土地流轉政策、金融社保支持等與新型職業(yè)農民和農村實用人才認定工作掛鉤，提高認定的吸引力、含金量和認可度”，但是，其具體政策集中在教育培訓方面，其他方面幾無針對性政策措施，“含金量”較低。

　　在地方層面，探索進展較大。最近十多年，全國各地各類新型農業(yè)經營主體不斷產生，有傳統(tǒng)型家庭規(guī)模經營農場、農業(yè)股份合作社、村集體或鄉(xiāng)政府統(tǒng)一發(fā)包的家庭規(guī)模經營農場、法人型家庭農場、工商資本租地經營農場等，地方層面在政策支持上積極探索，創(chuàng)造了可資借鑒的經驗。在眾多類型的新型農業(yè)經營主體及其支持政策中，以浙江省寧波市的法人型家庭農場、寧波市大學生進入農業(yè)就業(yè)、四川省成都市崇州市農業(yè)職業(yè)經理、上海松江區(qū)由村集體統(tǒng)一發(fā)包的家庭規(guī)模經營農場及其扶持政策為典型代表，對制定國家層面政策具有重要借鑒作用。地方層面培養(yǎng)新型職業(yè)農民的政策特點是針對性較強，力圖促進農業(yè)勞動崗位逐步職業(yè)化、長期化。其做法主要有：一是制定農業(yè)生產經營的準入退出機制或扶持門檻，力求農業(yè)經營規(guī)?；?、標準化、生態(tài)化;二是對按照國家及當地有關標準進行的生產經營給予財政補貼、融資優(yōu)惠、農資供給、產品收購等方面的扶持;三是對符合標準的農業(yè)經營者(或農業(yè)職業(yè)經理)給予扶持，包括允許參加城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民社會保障并給予補貼等;四是對大學生進入農業(yè)就業(yè)給予扶持，包括給予工資補貼、解決城鎮(zhèn)戶口、參加城鎮(zhèn)職工社保補貼等。地方層面的探索表明，培育新型職業(yè)農民是復雜的系統(tǒng)工程，需要多方面的政策創(chuàng)新。

　　從總體看，產生“誰來種地” 問題的深層原因是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進所導致的城鄉(xiāng)經濟之間、工農業(yè)之間結構快速變動，直接原因則是農業(yè)經營環(huán)境不利、農業(yè)經營收入低下、農民社會福利保障缺失。尤其需要清醒認識的是，伴隨著最近十多年國家逐漸加大惠農護農政策力度，“誰來種地”問題卻逐步顯現突出。這說明，僅僅依靠加強教育培訓或囿于既有惠農護農政策不可能達到目的，還需要更富有針對性的政策措施。

　　政策扶持新型職業(yè)農民的側重點

　　現階段，我國農村經濟社會結構正處于持續(xù)變動之中，各種類型的農業(yè)新型職業(yè)農民、新型經營主體不斷產生，選準政策扶持的重心非常重要。

　　農業(yè)部《關于新型職業(yè)農民培育試點工作的指導意見》提出的新型職業(yè)農民的主要類型及內涵特征是合適的，即“從我國農村基本經營制度和農業(yè)生產經營現狀及發(fā)展趨勢看，新型職業(yè)農民是指以農業(yè)為職業(yè)、具有一定的專業(yè)技能、收入主要來自農業(yè)的現代農業(yè)從業(yè)者。主要包括生產經營型職業(yè)農民、專業(yè)技能型職業(yè)農民和社會服務型職業(yè)農民。生產經營型職業(yè)農民，是指以農業(yè)為職業(yè)、占有一定的資源、具有一定的專業(yè)技能、有一定的資金投入能力、收入主要來自農業(yè)的農業(yè)勞動力，主要是專業(yè)大戶、家庭農場主、農民合作社帶頭人等。專業(yè)技能型職業(yè)農民，是指在農民合作社、家庭農場、專業(yè)大戶、農業(yè)企業(yè)等新型生產經營主體中較為穩(wěn)定地從事農業(yè)勞動作業(yè)，并以此為主要收入來源，具有一定專業(yè)技能的農業(yè)勞動力，主要是農業(yè)工人、農業(yè)雇員等。社會服務型職業(yè)農民，是指在社會化服務組織中或個體直接從事農業(yè)產前、產中、產后服務，并以此為主要收入來源，具有相應服務能力的農業(yè)社會化服務人員，主要是農村信息員、農村經紀人、農機服務人員、統(tǒng)防統(tǒng)治植保員、村級動物防疫員等農業(yè)社會化服務人員”。

　　從政策支持角度看，上述三類新型職業(yè)農民的作用不能并列，故扶持方法與力度也會不同。其一，起主導作用的是生產經營型職業(yè)農民(簡稱“農場主”)，起輔助作用的是專業(yè)技能型職業(yè)農民、社會服務型職業(yè)農民(即農業(yè)工人、農業(yè)服務工人)。主要是由于“農場主”的存在與經營，其他生產要素包括農業(yè)工人、農業(yè)服務工人才能夠聚集于農業(yè)生產經營流程之中。其二，我國目前是新老“農場主”并存，老“農場主”作為農村集體經濟成員經營家庭承包土地，新“農場主”則往往經營土地遠超過家庭承包經營規(guī)模。目前的問題復雜性在于，大量老“農場主”并不以經營土地為主要收入來源，流轉出租、自營、閑置土地等為普遍狀態(tài)，而作為少數派的新“農場主”既有從老“農場主”發(fā)育而來的，又有從其他行業(yè)轉入的，新老“農場主”二者之間存在著一定交叉。如果不加區(qū)分、找準支持重點，必然會走入普惠政策老路，效果不佳，財力難以負擔。其三，未來農業(yè)經營無疑要以規(guī)?；?、標準化、生態(tài)化為方向，而能夠實現這些要求的只有新“農場主”，老“農場主”及農業(yè)工人、農業(yè)服務工人都難以發(fā)揮主導性作用。因此，政策支持應當是以扶持新“農場主”為主，其他相關主體為輔，至少在國家政策層面應該如此，一方面用有限的政策資源構建有效的政策支持體系，另一方面逐步清出低效、閑置的土地經營者或所有者。

　　未來我國農業(yè)經營模式的戰(zhàn)略方向與職業(yè)要求

　　培育新型職業(yè)農民，首先要明確新型職業(yè)農民的標準，而其標準又取決于未來我國農業(yè)經營模式的戰(zhàn)略方向。

　　我國傳統(tǒng)農業(yè)經營模式的弊端主要有“三缺乏”，一是經營主體的自然人狀態(tài)，即農戶家庭承包經營，當然也伴以細小規(guī)模經營，可以視之為“自然人型農場”，經營缺乏集約功能;二是農產品生產的自然狀態(tài)，缺乏科學合理的統(tǒng)一標準與流程規(guī)范，質量缺乏安全性;三是經營活動的自由狀態(tài)，農戶幾乎可以隨時決定是否經營、流轉以至閑置，經營缺乏穩(wěn)定性。顯然，不能繼續(xù)維持我國傳統(tǒng)農業(yè)經營模式。

　　從發(fā)展趨勢看，我國未來農業(yè)經營模式的戰(zhàn)略方向將是規(guī)?；藴驶?、生態(tài)化、企業(yè)化經營(簡稱“農業(yè)經營四化”)。“農業(yè)經營四化”是一個整體，能夠形成穩(wěn)定、優(yōu)質、高效的農業(yè)生產經營，有利于國家政策精準支持、規(guī)范農戶經營行為，也有利于農戶持久經營。在“農業(yè)經營四化”中，企業(yè)化經營是指經工商管理或社團管理部門登記注冊的農業(yè)經營，通過企業(yè)化經營才能實現規(guī)?；藴驶?、生態(tài)化，起到整合其他三化的作用。在農業(yè)發(fā)達國家，農業(yè)經營主體的企業(yè)化即個人業(yè)主制、合伙制和公司制是普遍形態(tài)，具有自然人主體不具備的市場競爭能力，在規(guī)范管理、開拓市場、合作融資、持久經營等方面都具有良好的提升作用，既有利于經營主體，也有利于政府管理、扶持。目前，我國經過管理部門登記注冊的農民合作社、家庭農場、專業(yè)大戶、農業(yè)企業(yè)正在快速發(fā)展，政策實施具有可靠的現實基礎。農業(yè)部數據，2014年底，全國家庭承包耕地流轉達到30.4%，經營規(guī)模50畝以上的農戶達到341.4萬戶;工商依法登記的農民專業(yè)合作社總數128.9萬個，成員達到5593萬個(戶)，其中規(guī)范運行的合作社有26.6萬個。

　　按照“農業(yè)經營四化”的要求，對新型職業(yè)農民的標準顯然較高。這又可分為兩類，一類是農業(yè)工人、農業(yè)服務工人，可以沒有年齡、文化等方面的限制，身體健康、能夠參加農業(yè)勞動即可;另一類是“農場主”，則需要制定標準。“農場主”的標準，除了健康之外，必須在經營管理知識、自有資產、經營規(guī)模、登記注冊、標準化生產經營流程方面提出明確要求，這對國家層面和“農場主”都具有相互制衡作用，從而達到雙贏。

　　培育我國新型職業(yè)農民的政策框架

　　(一)新型職業(yè)農民的核心政策內容

　　按照我國目前實際情況，培育新型職業(yè)農民的核心政策內容是“一網三保”，即構建農戶經濟安全網，提供農業(yè)生產經營保障、農戶收入生活保障、農民社會福利保障，培育核心農戶;其主要目標是，在10—20年內培育1000—1500萬個平均經營規(guī)模為100畝以上的農產品生產主體，使總耕地的1/2—3/4保持持久穩(wěn)定高效的生產。

　　所謂農戶經濟安全網是指，由于農業(yè)的公益性，從進入農業(yè)生產經營到退休養(yǎng)老的全過程中，國家政策提供必要條件，確保農戶能夠進行持久、有效的農業(yè)生產經營，并確保農戶能夠獲得可持續(xù)的經濟收入與社會福利保障。我國農業(yè)傳統(tǒng)政策主要集中于生產活動環(huán)節(jié)，而農戶對收入生活保障、社會福利保障的需求越來越強烈，成為“誰來種地”問題趨重的主要原因，必須納入農戶經濟安全網。從世界貿易組織規(guī)則看，這也是避免“黃箱” 限制，利用“藍箱”支持空間。

　　構建農戶經濟安全網，是政府與農戶雙方的權利、義務合約，是為農戶保持積極、正常、持久的農業(yè)經營提供的預防與權利措施、政策激勵和幫助，特別是農戶遭遇經營困難時能夠獲得足夠的支持，并非是為農民提供“保姆”式的經營和經濟保障，消極經營或僅僅租用農地不能獲得政策支持。從政策支持角度看，獲得農戶經濟安全網保障的基本前提條件是農戶必須符合一定的規(guī)制，即經營規(guī)制，須以食物安全生產為核心;收入規(guī)制，須以管理有效合理為核心;福利規(guī)制，須以持久農業(yè)經營為核心。“一網三保”政策措施要基于這三方面規(guī)制進行制定。

　　(二)政策措施

　　1.提供農業(yè)生產經營保障

　　生產經營主要包括進入支持、生產支持兩部分。進入支持主要是對準備將從事生產經營的“準農場主”給予投資支持，生產支持主要是對“農場主”生產過程中所需服務提供支持。支持不僅僅是經濟支持，還包括政府和公共服務組織的服務約定。生產經營支持的主要內容有：土地租用優(yōu)惠貸款和財政補貼、農業(yè)經營技能培訓、農業(yè)經營法律法規(guī)培訓、農業(yè)市場知識培訓、農業(yè)生產資料財政補貼和優(yōu)惠貸款、參加標準化生產財政補貼、農田基礎設施建設優(yōu)惠貸款和財政補貼、參加作物災害保險財政補貼等。如前所述，農戶的生產經營必須符合政府的相關規(guī)定標準，才能獲得農業(yè)生產經營保障。

　　2.提供農戶收入生活保障

　　農業(yè)經營易受自然災害與市場波動雙重風險，農戶收入不穩(wěn)定導致基本生活難以為繼時常發(fā)生，必須將確保農戶收入生活穩(wěn)定納入政策支持范圍，制定農戶收入生活保障線。可以考慮，隨著城鄉(xiāng)收入及生活水平趨于均衡，農戶收入生活保障水平應當逐步基本以至完全以城市居民的標準來衡量，否則就失去政策引導作用。在近期，如農戶生產經營活動符合政府相關規(guī)定的前提下，由于自然災害、市場波動等不可抗拒的原因造成收入連續(xù)下降，可參照城市居民平均收入水平的 50%--70%制定農戶收入生活保障線，如連續(xù)兩年以上農戶收入低于生活保障線，政府給予補貼。

　　3.提供農民社會福利保障

　　實現我國城鄉(xiāng)一體平等的社會福利保障是大勢所趨，但難以在短期消除城鄉(xiāng)分割的不平等狀態(tài)。因此，為農戶提供平等享受城鎮(zhèn)居民的社會福利保障，并予以適當政策優(yōu)惠，能夠有效激勵農戶經營農業(yè)。其基本內容主要有：農戶享受城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、救助、住房等全部社會福利保障;農戶戶主夫妻可以參加城鎮(zhèn)各種類型的“五險一金”社會保障，政府給予財政補貼;鼓勵農業(yè)經營代際相傳，家庭農場子女中小學進入縣域內優(yōu)質學校就學，就讀大學農業(yè)專業(yè)給予財政補貼助學等。

　　4.輔助性政策支持

　　專業(yè)技能型職業(yè)農民即農業(yè)工人、農業(yè)雇員等農業(yè)勞動力，目前主要是以個體勞動者存在，將來會出現較多農業(yè)勞務組織;社會服務型職業(yè)農民即農村信息員、農村經紀人、農機服務人員、統(tǒng)防統(tǒng)治植保員、村級動物防疫員等，類型比較復雜，有組織或個體形態(tài)，有財政補貼與自籌，有事業(yè)編制與社會化，等等。對這兩類農業(yè)勞動力，薪酬上實行小時最低工資制、日最低工資制;社會福利保障優(yōu)先納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險，政府對其中經濟困難者予以補貼;鼓勵建立勞動、服務合作社，給予財政、稅收、金融方面的優(yōu)惠。

　　對大中專畢業(yè)生進入農業(yè)領域創(chuàng)業(yè)者，比照享受國家有關創(chuàng)辦、領辦中小企業(yè)的優(yōu)惠政策，享受農戶前述“三保”的待遇。

　　5.現存國家農業(yè)支持政策增量向新型職業(yè)農民傾斜

　　這是目前可以快速實施的措施。我國現存在的農業(yè)支持政策，形成原因復雜，不完全是以單純扶持農業(yè)發(fā)展為目標，具有社會性、普惠性、補償性，短期內難以再進行重大改革或者取消，一些補貼項目將保持相當長時期。但是，可以在保持現存農業(yè)支持政策項目及力度的同時，將新增農業(yè)補貼向新型職業(yè)農民傾斜，在承擔農業(yè)項目、土地流轉、基礎投入、金融信貸、稅費減免、信息服務、營銷推廣等方面，優(yōu)先考慮支持新型職業(yè)農民。如新增的糧食、棉花生產補貼，農業(yè)生產資料購買補貼等，就可以與土地經營規(guī)模、產量以及經營年限等掛鉤，促進新“農場主”成長。

　　操作實施

　　(一)關于國家層面與地方層面的支持對象認定

　　國家層面支持對象，以經工商行政管理部門、民政社團管理部門登記注冊的農業(yè)經營主體為主，財政補貼資金由國家承擔為主;地方政府可以根據國家層面標準與政策，制定適合本地的認定標準與政策。

　　新型職業(yè)農民的認定，是事關政策措施是否有效的重要前提，必須認真考量。首先，目前新型職業(yè)農民處于發(fā)育階段，如果國家層面認定范圍過于寬泛，實際上將難以掌握真實情況，不利于采取精準有效的政策措施，政策示范效果將大打折扣，很不利于長期發(fā)展;地方層面直接面對農戶，可以根據實際靈活確定認定范圍與政策。因此，新型職業(yè)農民的認定標準，在地方層面可寬，在國家層面應嚴。第二，從目前發(fā)展趨勢看，由于管理操作技術的成熟，國家層面、地方層面對新型職業(yè)農民的支持，完全能夠由中央或者地方主管部門直達到戶。在國家層面，直達登記注冊的農業(yè)經營主體是最佳操作路徑。第三，由于國家層面、地方層面承擔的責任范圍不同，對農戶的支持歷來在范圍、力度、方式上有所不同，在支持新型職業(yè)農民上也將存在區(qū)別。

　　(二)關于政策實施的重點

　　政策實施的重點主要涉及農產品品種及區(qū)域、新型農業(yè)經營主體范圍。

　　——農產品品種及區(qū)域。在國家層面，政策支持具有基礎性、主導性作用的重要農產品及主要產區(qū)，即主要產區(qū)的稻谷、玉米、小麥、棉花、生豬、大豆、油菜、肉牛羊生產。地方層面則根據本地情況自定。

　　——新型農業(yè)經營主體。國家層面重點支持的優(yōu)先序為：自耕農、土地合作社、職業(yè)經理人、農業(yè)工人(服務工人)、其他形式農業(yè)企業(yè)，其目的是保障土地與勞動力結合緊密者經營的穩(wěn)定性與競爭力。

　　(三)關于政策創(chuàng)新

　　培育新型職業(yè)農民，關鍵在于能否進行政策創(chuàng)新。我國現有惠農政策含金量僅財政資金超過1萬億元，但不適應培養(yǎng)農業(yè)增長新動力的要求。其普惠性，即幾乎是每個家庭承包農戶都獲得，實際結果功能模糊、力度分散;其單一性，即政策支持集中在生產環(huán)節(jié)，對農戶的收入、福利保障考慮較少甚至缺失;其間隔性，即國家層面支持并不直達農戶，而是通過地方層面達到，導致國家層面政策導向力大為減弱。

　　至少在政策工具、部門協(xié)同、國家和地方協(xié)同三個方面需要政策創(chuàng)新。政策工具方面，要建立新型職業(yè)農民規(guī)范標準、農戶貸款與信用擔保體系、農戶收入與福利保障制度等;部門協(xié)同方面，要打破部門分割封閉，農業(yè)、財政、金融、工商、社會保障、民政、統(tǒng)計等部門充分協(xié)同，建立相關協(xié)調一致的制度，整合資源，互享信息，形成政策合力;國家和地方協(xié)同，要改變相互 “釣魚”的弊端，國家層面要發(fā)布明確的支持標準和重點，避免流于模糊、分散，同時，國家層面、地方層面的政策通道分開，直達農家，農戶可以享受雙重支持，形成明確有力的政策激勵。

　　(作者單位：國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部)