習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。這釋放了一個(gè)信號(hào)，即應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性。北京作為首都，其城郊農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)與流轉(zhuǎn)關(guān)注度較高。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)針對(duì)首都客觀環(huán)境與條件，強(qiáng)化京郊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，確保京郊土地承包關(guān)系穩(wěn)定長(zhǎng)久，從而發(fā)揮示范帶頭作用。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下三方面著手：

第一，完善京郊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性。

2016年10月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。即通過(guò)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”狀態(tài)，在保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸集體所有的前提下，農(nóng)戶可將其擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人流轉(zhuǎn)，而承包權(quán)則由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶保留不得流轉(zhuǎn)。可以說(shuō)，“三權(quán)分置”不亞于一場(chǎng)新的土地革命。

物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，但“三權(quán)分置”后的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則無(wú)明確立法規(guī)定。依流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只是將土地承包權(quán)的部分權(quán)能，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給他人行使，具有明顯債權(quán)特征。在發(fā)生法律糾紛時(shí)，依據(jù)流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也只能作為債權(quán)得到法律保護(hù)。在立法上沒(méi)有明定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)，實(shí)踐中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更也無(wú)須符合物權(quán)變動(dòng)的公示公信原則。這對(duì)于強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系不利。習(xí)總書記提出的第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，目的是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。因此，在立法上確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，明定為用益物權(quán)，才有利于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

第二，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

我國(guó)立法對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一些新的流轉(zhuǎn)方式未進(jìn)行明確規(guī)定，在一定程度上阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。如我國(guó)立法上不承認(rèn)以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，只承認(rèn)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等方式承包農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。農(nóng)村融資難、融資貴的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。

中央1號(hào)文件中多次提出，要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。應(yīng)當(dāng)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布意見(jiàn)，決定穩(wěn)妥有序開(kāi)展“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，北京大興區(qū)和平谷區(qū)也在試點(diǎn)名單之內(nèi)。

2017年初，北京農(nóng)商行為本市首個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資項(xiàng)目——平谷區(qū)諾亞農(nóng)莊提供500萬(wàn)元的授信額度。這標(biāo)志著北京市首個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資項(xiàng)目落地。平谷區(qū)的諾亞農(nóng)莊成為北京市農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的首個(gè)受益者。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保方式，解決了農(nóng)民在申請(qǐng)融資過(guò)程中缺乏有效抵押標(biāo)的的問(wèn)題，賦予了農(nóng)民更多的土地使用權(quán)權(quán)能，也是強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性的典型方式。因此，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣化，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，同時(shí)確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

第三，扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定長(zhǎng)期的土地承包關(guān)系。

做好農(nóng)村土地的確權(quán)登記，明確“三權(quán)”權(quán)利主體，是土地承包關(guān)系穩(wěn)定的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)對(duì)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分別登記確權(quán)。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，需要通過(guò)登記頒證的形式進(jìn)行確認(rèn)。因?yàn)楦鶕?jù)物權(quán)公示公信原則，只有進(jìn)行登記公示的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才能成為物權(quán)。當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行對(duì)所有農(nóng)村承包土地的全面確權(quán)登記頒證，計(jì)劃用5年左右時(shí)間基本完成土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證工作。利用此次土地承包權(quán)確權(quán)頒證之機(jī)，應(yīng)當(dāng)給承包權(quán)人頒發(fā)土地承包權(quán)證書和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書并進(jìn)行登記，完成農(nóng)村承包土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離和登記公示，在操作層面同步完成農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化。同時(shí)，建議對(duì)流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也要進(jìn)行登記辦證，經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上要載明流轉(zhuǎn)方式、面積、期限、用途等事項(xiàng)。

2017年4月舉行的北京市農(nóng)村工作會(huì)議發(fā)布，《北京市深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》業(yè)已制定，農(nóng)村土地制度改革取得新進(jìn)展，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作已完成總體任務(wù)的60%。大興區(qū)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)穩(wěn)步實(shí)施，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)體系建設(shè)加快推進(jìn)。去年北京市2712個(gè)村開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，占全市應(yīng)確權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的93.1%和84.8%，穩(wěn)妥推進(jìn)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，共發(fā)放貸款1.16億元。

可見(jiàn)，京郊農(nóng)村土地改革在穩(wěn)定長(zhǎng)期的土地承包關(guān)系的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，京郊農(nóng)民收入連年攀升，改革取得了階段性成功，發(fā)揮了全國(guó)性的示范作用。（作者系北京交通大學(xué)法學(xué)院教授）