內(nèi)容提要：社區(qū)教育是在構(gòu)建終身教育體系和建設學習型社會過程中出現(xiàn)的一種新型教育形式，它是我國建設和諧文化，促進國民素質(zhì)的一個重要載體。然而當前社區(qū)教育的單中心治理模式導致了諸多問題，影響和制約著社區(qū)教育的未來發(fā)展。因此，需要構(gòu)建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式，同時加強協(xié)調(diào)機制的建設，有效解決社區(qū)教育發(fā)展的瓶頸，實現(xiàn)大教育宗旨。

　　關鍵詞：社區(qū)教育 治理模式 多中心治理

　　社區(qū)教育是指在一定的地域范圍內(nèi)，開展旨在提高居民素質(zhì)和生活質(zhì)量、促進社區(qū)全面發(fā)展的各類教育活動和過程。社區(qū)教育起源于1844年丹麥人科隆威創(chuàng)辦的世界上第一所免費成人民眾學校——“民眾高等學校”。它首先影響了北歐，隨后在西方不斷發(fā)展，被世界各國所借鑒。我國的社區(qū)教育興起于20世紀八九十年代，雖然發(fā)展時間不長，但已引起國內(nèi)外學界的廣泛關注，尤其是當前學習化社會、終身教育體系建構(gòu)過程中，社區(qū)教育已然進入大眾的眼球。隨著人們由“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，社區(qū)教育更是承擔起提高全民素質(zhì)、增強國家文化軟實力的重要任務。然而在治理模式的選擇上，目前的單中心治理并不利于社區(qū)教育的長遠發(fā)展。因此，需要對社區(qū)教育治理模式進行探索和創(chuàng)新，以適應社會發(fā)展的需要。多中心治理模式給我們提供了新的路徑選擇。

　　一、多中心治理理論概述

　　20世紀90年代以來，治理理論開始進入人們的視線，它的興起拓展了國家與社會關系的分析架構(gòu)。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》(1995)的報告中，將“治理”界定為：各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。隨著治理理論的發(fā)展，以奧斯特羅姆夫婦為代表的學者又提出了“多中心治理”的概念，為治道變革帶來了一股清新的氣息。該理論強調(diào)構(gòu)建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。與單中心理論相比，它反對集權(quán)和壟斷，提倡管理主體和權(quán)力中心的多元化，認為這樣的治理模式是充滿競爭、富有成效和活力的。

　　因此，社區(qū)教育的多中心治理意味著：政府部門、教育培訓組織(包括各類學校、培訓組織和社區(qū)教育實體等)、居民委員會、非政府組織、私營部門、居民群眾等主體組成多個權(quán)力中心，在各種協(xié)調(diào)機制基礎上，通過共同參與、互相合作、民主協(xié)商、平等競爭，建立多元化互動管理網(wǎng)絡，來共同治理社區(qū)教育。

　　二、多中心治理模式在社區(qū)教育中的應用價值

　　(一)社區(qū)教育利益主體多元化的時代需要

　　制度經(jīng)濟學認為，任何組織都是由有關的利益參與者所達成的一種契約。從組織的角度看，社區(qū)組織是一個利益相關者組織。過去，單位對個人具有較高的權(quán)威性，個人對單位也具有較強的依賴性。但是如今，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和體制的轉(zhuǎn)軌變型，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，除了社區(qū)居民和政府組織，還新生了私營企業(yè)、非政府組織等其他利益主體。社區(qū)教育作為社區(qū)組織懷抱內(nèi)進行的一項活動，也與社區(qū)利益主體息息相關。傳統(tǒng)的社區(qū)教育治理模式容易產(chǎn)生搭便車、教育質(zhì)量下降等弊端。奧斯特羅姆曾經(jīng)通過大量的案例分析，證實了一群利益相關者在管理公共池塘資源時，“把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為的誘惑下，取得持久的共同利益。”社區(qū)教育利益相關者多元化的時代，必然需要各相關利益主體都參與到社區(qū)教育的治理過程中，從而有效解決搭便車行為，進行更合理的決策。

　　(二)社區(qū)教育單中心治理困境的有效出路

　　我國社區(qū)教育經(jīng)過三十多年的發(fā)展，取得了一定的成就。學術界將目前我國社區(qū)教育的實踐模式歸類為以下四種：一是以街道辦事處為中心進行的聯(lián)動型社區(qū)教育模式;二是以中小學校為主體進行的活動型社區(qū)教育模式;三是以社區(qū)學院為載體進行的綜合型社區(qū)教育模式;四是以地域為邊界進行的自治型社區(qū)教育模式，并做了相應的分析總結(jié)。然而，無論是哪一種模式，都逃不出單中心治理的困境。模式一以政府為主導，可在一定限度內(nèi)調(diào)動社區(qū)各界資源，但由于街道辦事處承擔的其他行政任務繁多，這種模式易于流于形式，且社區(qū)教育服務種類單一，缺乏創(chuàng)新;模式二能較充分利用中小學教育資源，但在調(diào)動社區(qū)資源方面存在先天不足;模式三易于和政府部門及其他社區(qū)內(nèi)組織進行業(yè)務溝通，但是與現(xiàn)有教育體制相容性差，出現(xiàn)社區(qū)教育的投入產(chǎn)出難以評估等問題;模式四體現(xiàn)了居民自治意識，然而由于組織松散，難以形成持久有效的核心和合力。社區(qū)教育的多中心治理模式能在一定程度上解決上述各種模式的缺陷，促進社區(qū)教育的長遠發(fā)展。

　　(三)社區(qū)居民教育需求多樣化的現(xiàn)實呼喚

　　隨著社會化分工和社會階層的變化，居民群體也發(fā)生了很大變化。目前，社區(qū)內(nèi)居民類型有黨政干部階層、企業(yè)管理階層、知識分子階層、職員階層、工人階層、服務人員階層等，還有老年社會群體、再就業(yè)群體、外來務工人員以及失地農(nóng)民等，不同類型的居民有不同的教育需求。單一主體提供的社區(qū)教育服務，已無法滿足社區(qū)成員的個性化需求。而在多中心治理模式下，治理主體的多元化會帶來社區(qū)教育產(chǎn)品的多種選擇。比如政府部門可提供安全型、民生型社區(qū)教育;私營部門可提供消費型、職業(yè)謀生型社區(qū)教育;教育組織可提供提升型、主體發(fā)展型社區(qū)教育;非政府組織可提供興趣型、閑暇型社區(qū)教育。這樣，居民可以根據(jù)自己的偏好和需求來選擇適合自己發(fā)展的社區(qū)教育產(chǎn)品。

　　三、社區(qū)教育多中心治理模式的構(gòu)建

　　奧斯特羅姆提出的多中心治理機制表現(xiàn)為：空間上的多中心、管理主體的多中心和權(quán)力向度上的多中心。通過借鑒，筆者認為社區(qū)教育多中心治理模式的構(gòu)建包括以下幾點：

　　(一)社區(qū)教育治理主體的多中心——構(gòu)建多元化主體

　　社區(qū)教育多中心治理模式的治理主體應包括：政府部門、教育培訓組織(包括各類學校、培訓組織和社區(qū)教育實體等)、居民委員會、非政府組織、私營部門、居民群眾等。各主體盡管在地位上是平等的，但在社區(qū)教育中的角色定位是各不相同的。政府部門應承擔“掌舵者”的角色，在社區(qū)教育發(fā)展過程中，要做好宏觀上的指導作用，提供政策支持、財政支持，為社區(qū)教育創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和制度環(huán)境;居委會及居民應承擔“諫言者”和“創(chuàng)新者”的角色，在參與社區(qū)教育過程中應即時指出問題，給出創(chuàng)新意見和建議，促進社區(qū)教育朝著正確的方向前進;教育培訓機構(gòu)及私營部門應承擔“教育資源提供者”的角色，中小學校、高校、成人職業(yè)技術學校及社區(qū)教育實體所掌握的教育資源都應在規(guī)定范圍內(nèi)向社區(qū)開放，駐區(qū)企業(yè)可以利用社區(qū)教育平臺開展員工培訓或有償提供深受群眾喜愛的社區(qū)教育產(chǎn)品;非政府組織應承擔“補充者”的角色，應經(jīng)常性開展社區(qū)教育志愿服務，組織民間的各種文化教育活動。

　　(二)社區(qū)教育治理秩序的多中心——構(gòu)建扁平化的權(quán)力結(jié)構(gòu)

　　多中心意味著各個主體具有不可替代性，也就是說各方之間不存在控制和支配的等級關系。因此，社區(qū)教育多中心治理模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)將由扁平狀的網(wǎng)絡組織結(jié)構(gòu)替代“金字塔”式的組織結(jié)構(gòu)，從行政命令式的“垂直管理”改為資源共享、優(yōu)勢互補的“交叉管理”。在這種情況下，將自發(fā)地產(chǎn)生多中心秩序。多中心秩序并不排斥權(quán)威的存在，它也需要權(quán)威，只是這樣的權(quán)威不是集權(quán)式的，而是權(quán)威的來源更具有合法性，且權(quán)威不是固定的。社區(qū)教育多中心治理模式的各個主體都具有一定的權(quán)威，在權(quán)威該行使的領域發(fā)揮權(quán)威，各個主體之間是互相依存的關系。扁平化的網(wǎng)絡治理結(jié)構(gòu)也意味著權(quán)力向度的多中心。權(quán)力運作模式由自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄印＿@樣的網(wǎng)絡狀結(jié)構(gòu)有利于各個主體之間的合作，及時解決成員之間的沖突，使治理主體的個體理性與集體理性趨向一致。

　　(三)社區(qū)教育治理方式的多中心——構(gòu)建多樣化的管理手段

　　單中心治理模式下的管理手段往往采取行政命令的方式，這種方式有其效率高的特點，但同時也存在民主協(xié)商缺乏，剝奪其他主體的發(fā)言權(quán)，導致參與積極性下降，命令得不到有效執(zhí)行的問題。多中心治理模式的構(gòu)建需要采用多樣化的管理手段。一方面，治理主體之間的管理手段除了行政命令與法律方式之外，還可通過合作對話、談判協(xié)商等方式，具體可運用合同外包、購買服務、委托授權(quán)、特許經(jīng)營等方式。另一方面，多中心治理主體對于社區(qū)教育資源、內(nèi)容、對象等的管理，可根據(jù)不同對象、不同需要、不同時段采用靈活變通的適合各個主體的管理手段。另外，還可以引進新的管理方法和技術，例如構(gòu)建社區(qū)教育網(wǎng)絡平臺，除了利用這個平臺進行教育服務外還可以實現(xiàn)管理的網(wǎng)絡化，通過網(wǎng)絡平臺進行日常事務的管理，充分利用信息化帶來的先進技術成果。

　　四、社區(qū)教育多中心治理模式的實現(xiàn)機制建設

　　多中心治理也可能失靈，良好的制度安排是建立有效的多中心治理模式的前提，也就是指要達到政府、私營部門、教育培訓組織、非政府組織和社區(qū)居民良好的協(xié)作，關鍵在于各種機制的建立和完善。

　　(一)加強法律機制建設

　　隨著社區(qū)教育治理主體的多元化，各方主體之間的利益沖突與價值沖突必然會出現(xiàn)，完善法律機制是多中心治理模式有效運行的前提。宏觀層面來講，社區(qū)教育至今仍沒有名分，不具有獨立統(tǒng)一的法人地位，處于教育邊緣化地帶。因此要針對社區(qū)教育出臺專門的法律法規(guī)，對社區(qū)教育的地位、功能進行明確的界定，納入我國《教育法》體系。微觀層面來講，一方面要按照責權(quán)利相統(tǒng)一的原則，以法律的形式賦予各社區(qū)教育治理主體相應的權(quán)利和義務，依法劃定各個主體行為的邊界;另一方面，要規(guī)范社區(qū)教育治理過程中的相關工作制度，比如機構(gòu)設置、財政制度、決策制度、考核制度等，對社區(qū)區(qū)域內(nèi)的各相關主體之間的關系、社區(qū)教育運轉(zhuǎn)機制做出詳細的、可操作性強的界定，以合理、科學地規(guī)范各治理主體的行為。

　　(二)建立動力機制

　　由于當前我國居民群眾終身教育、社區(qū)教育意識還很淡薄，且社區(qū)教育的非精英教育、非圍墻教育等特征，決定了目前社區(qū)教育服務大部分仍應實行無償。因此社區(qū)教育各個治理主體本身是沒有利益收獲的，很難基于利益誘惑去建立競爭機制，制造各個主體治理社區(qū)教育的動力。筆者認為可通過以下幾種方式去建立動力機制：首先，轉(zhuǎn)變財政經(jīng)費使用方式。過去，政府直接把資金撥配給社區(qū)教育各項活動，撥多少，使用多少。多中心治理模式下的財政經(jīng)費劃撥可先通過政府采購招投標形式投標給各個治理主體，讓中標者自主理財進行社區(qū)教育服務，同時做好過程的監(jiān)督與成果的驗收;其次，運用激勵機制。建立獎懲制度，并與各個主體參與社區(qū)教育的績效考核掛鉤;最后，對于部分社區(qū)教育服務，比如技能培訓等可進行有償服務，引入市場競爭。這樣便可提升各個主體積極參與社區(qū)教育的動力，提高社區(qū)教育的服務質(zhì)量。

　　(三)建立監(jiān)督、考核與問責機制

　　根據(jù)多中心治理理論的“經(jīng)濟人”假設，為了保持并促進社區(qū)教育多中心治理模式的可持續(xù)發(fā)展，還需建立問責與監(jiān)督機制，防止任一主體的權(quán)力無限擴張和濫用。由于各個主體掌握的資源各不相同，使用方式與方法也各異，對于各主體提供了多少份額的社區(qū)教育資源，這些資源用到何處，資源的使用效果如何，社區(qū)教育最終的服務質(zhì)量等問題均需通過監(jiān)督與考核，對不符合要求者進行問責。監(jiān)督機制建設方面，除了各個主體之間相互監(jiān)督與制衡，還需要社會輿論的監(jiān)督，因此要加強社區(qū)教育公開機制的建設?？己藱C制建設方面，可委托獨立的社會評估中介機構(gòu)對社區(qū)教育治理的效果進行評價，得出數(shù)據(jù)。問責機制建設方面，要確定問責的對象、方式。監(jiān)督、考核與問責機制的完善能提高社區(qū)教育資源的利用率，保障社區(qū)教育質(zhì)量。

　　社區(qū)教育的多中心治理模式是當前社區(qū)教育突破發(fā)展瓶頸的有效途徑。通過構(gòu)建多元化的治理主體，創(chuàng)建扁平化網(wǎng)絡狀的權(quán)力結(jié)構(gòu)，運用多樣化的治理方式，并結(jié)合良好的制度安排，我們有理由相信，我國的社區(qū)教育將推向更深入性的發(fā)展，實現(xiàn)國民終身教育的目標。

　　作者簡介：陳龍根(1952-)，男，浙江工業(yè)大學成人教育學院、繼續(xù)教育學院研究員，研究方向：成人高等教育、繼續(xù)教育;胡央波(1986-)，女，浙江工業(yè)大學政治與公共管理學院2010級教育經(jīng)濟與管理碩士研究生，研究方向：終身教育組織與研究。

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