內容提要：社區(qū)教育是在構建終身教育體系和建設學習型社會過程中出現的一種新型教育形式，它是我國建設和諧文化，促進國民素質的一個重要載體。然而當前社區(qū)教育的單中心治理模式導致了諸多問題，影響和制約著社區(qū)教育的未來發(fā)展。因此，需要構建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式，同時加強協調機制的建設，有效解決社區(qū)教育發(fā)展的瓶頸，實現大教育宗旨。

　　關鍵詞：社區(qū)教育 治理模式 多中心治理

　　社區(qū)教育是指在一定的地域范圍內，開展旨在提高居民素質和生活質量、促進社區(qū)全面發(fā)展的各類教育活動和過程。社區(qū)教育起源于1844年丹麥人科隆威創(chuàng)辦的世界上第一所免費成人民眾學校——“民眾高等學校”。它首先影響了北歐，隨后在西方不斷發(fā)展，被世界各國所借鑒。我國的社區(qū)教育興起于20世紀八九十年代，雖然發(fā)展時間不長，但已引起國內外學界的廣泛關注，尤其是當前學習化社會、終身教育體系建構過程中，社區(qū)教育已然進入大眾的眼球。隨著人們由“單位人”向“社區(qū)人”的轉變，社區(qū)教育更是承擔起提高全民素質、增強國家文化軟實力的重要任務。然而在治理模式的選擇上，目前的單中心治理并不利于社區(qū)教育的長遠發(fā)展。因此，需要對社區(qū)教育治理模式進行探索和創(chuàng)新，以適應社會發(fā)展的需要。多中心治理模式給我們提供了新的路徑選擇。

　　一、多中心治理理論概述

　　20世紀90年代以來，治理理論開始進入人們的視線，它的興起拓展了國家與社會關系的分析架構。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》(1995)的報告中，將“治理”界定為：各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。隨著治理理論的發(fā)展，以奧斯特羅姆夫婦為代表的學者又提出了“多中心治理”的概念，為治道變革帶來了一股清新的氣息。該理論強調構建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。與單中心理論相比，它反對集權和壟斷，提倡管理主體和權力中心的多元化，認為這樣的治理模式是充滿競爭、富有成效和活力的。

　　因此，社區(qū)教育的多中心治理意味著：政府部門、教育培訓組織(包括各類學校、培訓組織和社區(qū)教育實體等)、居民委員會、非政府組織、私營部門、居民群眾等主體組成多個權力中心，在各種協調機制基礎上，通過共同參與、互相合作、民主協商、平等競爭，建立多元化互動管理網絡，來共同治理社區(qū)教育。

　　二、多中心治理模式在社區(qū)教育中的應用價值

　　(一)社區(qū)教育利益主體多元化的時代需要

　　制度經濟學認為，任何組織都是由有關的利益參與者所達成的一種契約。從組織的角度看，社區(qū)組織是一個利益相關者組織。過去，單位對個人具有較高的權威性，個人對單位也具有較強的依賴性。但是如今，隨著市場經濟的發(fā)展和體制的轉軌變型，社會結構發(fā)生了深刻的變化，除了社區(qū)居民和政府組織，還新生了私營企業(yè)、非政府組織等其他利益主體。社區(qū)教育作為社區(qū)組織懷抱內進行的一項活動，也與社區(qū)利益主體息息相關。傳統(tǒng)的社區(qū)教育治理模式容易產生搭便車、教育質量下降等弊端。奧斯特羅姆曾經通過大量的案例分析，證實了一群利益相關者在管理公共池塘資源時，“把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為的誘惑下，取得持久的共同利益。”社區(qū)教育利益相關者多元化的時代，必然需要各相關利益主體都參與到社區(qū)教育的治理過程中，從而有效解決搭便車行為，進行更合理的決策。

　　(二)社區(qū)教育單中心治理困境的有效出路

　　我國社區(qū)教育經過三十多年的發(fā)展，取得了一定的成就。學術界將目前我國社區(qū)教育的實踐模式歸類為以下四種：一是以街道辦事處為中心進行的聯動型社區(qū)教育模式;二是以中小學校為主體進行的活動型社區(qū)教育模式;三是以社區(qū)學院為載體進行的綜合型社區(qū)教育模式;四是以地域為邊界進行的自治型社區(qū)教育模式，并做了相應的分析總結。然而，無論是哪一種模式，都逃不出單中心治理的困境。模式一以政府為主導，可在一定限度內調動社區(qū)各界資源，但由于街道辦事處承擔的其他行政任務繁多，這種模式易于流于形式，且社區(qū)教育服務種類單一，缺乏創(chuàng)新;模式二能較充分利用中小學教育資源，但在調動社區(qū)資源方面存在先天不足;模式三易于和政府部門及其他社區(qū)內組織進行業(yè)務溝通，但是與現有教育體制相容性差，出現社區(qū)教育的投入產出難以評估等問題;模式四體現了居民自治意識，然而由于組織松散，難以形成持久有效的核心和合力。社區(qū)教育的多中心治理模式能在一定程度上解決上述各種模式的缺陷，促進社區(qū)教育的長遠發(fā)展。

　　(三)社區(qū)居民教育需求多樣化的現實呼喚

　　隨著社會化分工和社會階層的變化，居民群體也發(fā)生了很大變化。目前，社區(qū)內居民類型有黨政干部階層、企業(yè)管理階層、知識分子階層、職員階層、工人階層、服務人員階層等，還有老年社會群體、再就業(yè)群體、外來務工人員以及失地農民等，不同類型的居民有不同的教育需求。單一主體提供的社區(qū)教育服務，已無法滿足社區(qū)成員的個性化需求。而在多中心治理模式下，治理主體的多元化會帶來社區(qū)教育產品的多種選擇。比如政府部門可提供安全型、民生型社區(qū)教育;私營部門可提供消費型、職業(yè)謀生型社區(qū)教育;教育組織可提供提升型、主體發(fā)展型社區(qū)教育;非政府組織可提供興趣型、閑暇型社區(qū)教育。這樣，居民可以根據自己的偏好和需求來選擇適合自己發(fā)展的社區(qū)教育產品。

　　三、社區(qū)教育多中心治理模式的構建

　　奧斯特羅姆提出的多中心治理機制表現為：空間上的多中心、管理主體的多中心和權力向度上的多中心。通過借鑒，筆者認為社區(qū)教育多中心治理模式的構建包括以下幾點：

　　(一)社區(qū)教育治理主體的多中心——構建多元化主體

　　社區(qū)教育多中心治理模式的治理主體應包括：政府部門、教育培訓組織(包括各類學校、培訓組織和社區(qū)教育實體等)、居民委員會、非政府組織、私營部門、居民群眾等。各主體盡管在地位上是平等的，但在社區(qū)教育中的角色定位是各不相同的。政府部門應承擔“掌舵者”的角色，在社區(qū)教育發(fā)展過程中，要做好宏觀上的指導作用，提供政策支持、財政支持，為社區(qū)教育創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和制度環(huán)境;居委會及居民應承擔“諫言者”和“創(chuàng)新者”的角色，在參與社區(qū)教育過程中應即時指出問題，給出創(chuàng)新意見和建議，促進社區(qū)教育朝著正確的方向前進;教育培訓機構及私營部門應承擔“教育資源提供者”的角色，中小學校、高校、成人職業(yè)技術學校及社區(qū)教育實體所掌握的教育資源都應在規(guī)定范圍內向社區(qū)開放，駐區(qū)企業(yè)可以利用社區(qū)教育平臺開展員工培訓或有償提供深受群眾喜愛的社區(qū)教育產品;非政府組織應承擔“補充者”的角色，應經常性開展社區(qū)教育志愿服務，組織民間的各種文化教育活動。

　　(二)社區(qū)教育治理秩序的多中心——構建扁平化的權力結構

　　多中心意味著各個主體具有不可替代性，也就是說各方之間不存在控制和支配的等級關系。因此，社區(qū)教育多中心治理模式的權力結構將由扁平狀的網絡組織結構替代“金字塔”式的組織結構，從行政命令式的“垂直管理”改為資源共享、優(yōu)勢互補的“交叉管理”。在這種情況下，將自發(fā)地產生多中心秩序。多中心秩序并不排斥權威的存在，它也需要權威，只是這樣的權威不是集權式的，而是權威的來源更具有合法性，且權威不是固定的。社區(qū)教育多中心治理模式的各個主體都具有一定的權威，在權威該行使的領域發(fā)揮權威，各個主體之間是互相依存的關系。扁平化的網絡治理結構也意味著權力向度的多中心。權力運作模式由自上而下轉變?yōu)樯舷禄?。這樣的網絡狀結構有利于各個主體之間的合作，及時解決成員之間的沖突，使治理主體的個體理性與集體理性趨向一致。

　　(三)社區(qū)教育治理方式的多中心——構建多樣化的管理手段

　　單中心治理模式下的管理手段往往采取行政命令的方式，這種方式有其效率高的特點，但同時也存在民主協商缺乏，剝奪其他主體的發(fā)言權，導致參與積極性下降，命令得不到有效執(zhí)行的問題。多中心治理模式的構建需要采用多樣化的管理手段。一方面，治理主體之間的管理手段除了行政命令與法律方式之外，還可通過合作對話、談判協商等方式，具體可運用合同外包、購買服務、委托授權、特許經營等方式。另一方面，多中心治理主體對于社區(qū)教育資源、內容、對象等的管理，可根據不同對象、不同需要、不同時段采用靈活變通的適合各個主體的管理手段。另外，還可以引進新的管理方法和技術，例如構建社區(qū)教育網絡平臺，除了利用這個平臺進行教育服務外還可以實現管理的網絡化，通過網絡平臺進行日常事務的管理，充分利用信息化帶來的先進技術成果。

　　四、社區(qū)教育多中心治理模式的實現機制建設

　　多中心治理也可能失靈，良好的制度安排是建立有效的多中心治理模式的前提，也就是指要達到政府、私營部門、教育培訓組織、非政府組織和社區(qū)居民良好的協作，關鍵在于各種機制的建立和完善。

　　(一)加強法律機制建設

　　隨著社區(qū)教育治理主體的多元化，各方主體之間的利益沖突與價值沖突必然會出現，完善法律機制是多中心治理模式有效運行的前提。宏觀層面來講，社區(qū)教育至今仍沒有名分，不具有獨立統(tǒng)一的法人地位，處于教育邊緣化地帶。因此要針對社區(qū)教育出臺專門的法律法規(guī)，對社區(qū)教育的地位、功能進行明確的界定，納入我國《教育法》體系。微觀層面來講，一方面要按照責權利相統(tǒng)一的原則，以法律的形式賦予各社區(qū)教育治理主體相應的權利和義務，依法劃定各個主體行為的邊界;另一方面，要規(guī)范社區(qū)教育治理過程中的相關工作制度，比如機構設置、財政制度、決策制度、考核制度等，對社區(qū)區(qū)域內的各相關主體之間的關系、社區(qū)教育運轉機制做出詳細的、可操作性強的界定，以合理、科學地規(guī)范各治理主體的行為。

　　(二)建立動力機制

　　由于當前我國居民群眾終身教育、社區(qū)教育意識還很淡薄，且社區(qū)教育的非精英教育、非圍墻教育等特征，決定了目前社區(qū)教育服務大部分仍應實行無償。因此社區(qū)教育各個治理主體本身是沒有利益收獲的，很難基于利益誘惑去建立競爭機制，制造各個主體治理社區(qū)教育的動力。筆者認為可通過以下幾種方式去建立動力機制：首先，轉變財政經費使用方式。過去，政府直接把資金撥配給社區(qū)教育各項活動，撥多少，使用多少。多中心治理模式下的財政經費劃撥可先通過政府采購招投標形式投標給各個治理主體，讓中標者自主理財進行社區(qū)教育服務，同時做好過程的監(jiān)督與成果的驗收;其次，運用激勵機制。建立獎懲制度，并與各個主體參與社區(qū)教育的績效考核掛鉤;最后，對于部分社區(qū)教育服務，比如技能培訓等可進行有償服務，引入市場競爭。這樣便可提升各個主體積極參與社區(qū)教育的動力，提高社區(qū)教育的服務質量。

　　(三)建立監(jiān)督、考核與問責機制

　　根據多中心治理理論的“經濟人”假設，為了保持并促進社區(qū)教育多中心治理模式的可持續(xù)發(fā)展，還需建立問責與監(jiān)督機制，防止任一主體的權力無限擴張和濫用。由于各個主體掌握的資源各不相同，使用方式與方法也各異，對于各主體提供了多少份額的社區(qū)教育資源，這些資源用到何處，資源的使用效果如何，社區(qū)教育最終的服務質量等問題均需通過監(jiān)督與考核，對不符合要求者進行問責。監(jiān)督機制建設方面，除了各個主體之間相互監(jiān)督與制衡，還需要社會輿論的監(jiān)督，因此要加強社區(qū)教育公開機制的建設。考核機制建設方面，可委托獨立的社會評估中介機構對社區(qū)教育治理的效果進行評價，得出數據。問責機制建設方面，要確定問責的對象、方式。監(jiān)督、考核與問責機制的完善能提高社區(qū)教育資源的利用率，保障社區(qū)教育質量。

　　社區(qū)教育的多中心治理模式是當前社區(qū)教育突破發(fā)展瓶頸的有效途徑。通過構建多元化的治理主體，創(chuàng)建扁平化網絡狀的權力結構，運用多樣化的治理方式，并結合良好的制度安排，我們有理由相信，我國的社區(qū)教育將推向更深入性的發(fā)展，實現國民終身教育的目標。

　　作者簡介：陳龍根(1952-)，男，浙江工業(yè)大學成人教育學院、繼續(xù)教育學院研究員，研究方向：成人高等教育、繼續(xù)教育;胡央波(1986-)，女，浙江工業(yè)大學政治與公共管理學院2010級教育經濟與管理碩士研究生，研究方向：終身教育組織與研究。

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